交通：鐵公機(jī)延續(xù)黃金投資期

　　專訪中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務(wù)部主任周曉勤

　　未來5年，交通投資年均都在萬億元左右。其中，“鐵公機(jī)”仍然是投資重點，其項目的產(chǎn)權(quán)和管理體制都將趨于多元化方向發(fā)展

　　文/本刊記者 秦鳳華

　　城市軌道交通、城際鐵路客運專線、公路、橋梁、機(jī)場??中國交通基礎(chǔ)設(shè)施正迎來一波建設(shè)高峰：至“十二五”末期，我國將新建軌道交通線路約93項，總建設(shè)里程約2700公里，投資規(guī)模約10700億元；2009-2012年鐵路建設(shè)投資計劃約為2萬億元，平均每年投資都將在6000-7000億元；“十二五”期間初步估計機(jī)場建設(shè)投資規(guī)模約為3500億元，包括新建和改擴(kuò)建項目投資，新增機(jī)場項目70多個。

　　中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務(wù)部主任周曉勤認(rèn)為，無論是鐵路、公路，還是民航、機(jī)場，既具有公益性項目特點，也可以作為經(jīng)營性項目，吸引社會資金參與投資建設(shè)，且未來“鐵公機(jī)”項目的產(chǎn)權(quán)和管理體制都將趨于多元化方向發(fā)展。

　　軌道交通投資熱度不減

　　《中國投資》：在新一輪擴(kuò)大內(nèi)需經(jīng)濟(jì)刺激計劃中，許多城市都提出建設(shè)城市軌道交通規(guī)劃。目前國家是否有再批一些城市新的城市軌道交通項目的計劃？有哪些城市已提交可行性研究報告？是否存在建設(shè)速度過快、投資過熱的問題？

　　周曉勤：從國辦發(fā)[2003]81號文頒布以來，國家一直沒有中斷過城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的審批，雖然人為地分成第一批、第二批，但是目前審批的原則還是按照81號文精神，成熟一個審批一個。

　　根據(jù)81號文規(guī)定，從申報建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃審批后，城市近期內(nèi)的軌道交通建設(shè)項目視同立項，可直接上報審批規(guī)劃內(nèi)項目的可行性研究報告。目前建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)得到審批的有25個城市，有些城市還在審批過程中。據(jù)了解，還有不少城市正在積極進(jìn)行規(guī)劃編制的前期工作，完成編制后即可上報審批。

　　從整體建設(shè)規(guī)模上，我國目前城市軌道交通建設(shè)無論速度還是規(guī)模都可以說是前所未有的。尤其是擴(kuò)大內(nèi)需政策執(zhí)行以來，越來越多的城市提出建設(shè)城市軌道交通，在一些同等條件的城市之間，不可避免地出現(xiàn)某些相互攀比的現(xiàn)象。

　　總體上講，我國目前城市軌道交通建設(shè)確實規(guī)模大且建設(shè)速度快，但從具體城市分析，也反映出多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，歷史欠賬過多，導(dǎo)致城市軌道交通建設(shè)滯后于交通需求，而當(dāng)前確實是加快建設(shè)的好時機(jī)。一般說，城市軌道交通不像房地產(chǎn)等行業(yè)會過度發(fā)展、產(chǎn)生泡沫，它是以交通和城市發(fā)展需求為前提，不會產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，同時還符合能源和環(huán)境政策。只要以科學(xué)求實的態(tài)度，積極做好引導(dǎo)，把握好建設(shè)節(jié)奏，使其可持續(xù)發(fā)展，就可以做到防止過熱。

　　《中國投資》：制約城市軌道交通發(fā)展的主要因素是什么？國家是否將從資金和票價政策上給予一定的支持和補貼？如何有效解決城市軌道交通公益性與效益方面的問題？

　　周曉勤：目前制約城市軌道交通發(fā)展的主要因素是可持續(xù)發(fā)展問題，它表現(xiàn)在許多方面，突出表現(xiàn)是城市軌道交通財務(wù)的可持續(xù)性。城市軌道交通由于本身特性，存在著投資巨大、運營成本高、經(jīng)濟(jì)效益差等特點，單靠本身的運營不能盈利。對于相對經(jīng)濟(jì)條件好的城市，建設(shè)資金往往不成問題，問題主要表現(xiàn)在運營后尤其線路建設(shè)達(dá)到一定程度后，補貼還貸的壓力非常大，運營的可持續(xù)性是重要問題；而對于經(jīng)濟(jì)條件相對較差的城市，建設(shè)資本金的籌集往往會有困難。目前，城市軌道交通建設(shè)造價呈逐步升高趨勢，直接導(dǎo)致建設(shè)成本加大，運營期還本付息壓力過大，對于城市軌道交通可持續(xù)、健康發(fā)展極為不利。另外，還應(yīng)鼓勵自主創(chuàng)新產(chǎn)品設(shè)備的應(yīng)用，一方面可以降低造價，另一方面，運營后可大大節(jié)省運營和維修成本。

　　從世界范圍上看，建設(shè)城市軌道交通的城市大多得到國家在資金上的支持，在相關(guān)政策上也給予較大優(yōu)惠。雖然目前國家還沒有在資金上和票價政策上給予一定的優(yōu)惠和補貼，但將來會是個趨勢，是公平的體現(xiàn)。

　　城市軌道交通是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公益性和經(jīng)營性，因此，公益性和效益作為城市軌道交通矛盾共同體同時存在。城市軌道交通又是外部效益很強(qiáng)的行業(yè)，其效益主要體現(xiàn)在外部，如交通、土地開發(fā)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會等方面。因此，首先政府要從政策上進(jìn)行干預(yù)，從體制上解決城市軌道交通內(nèi)部效益差的問題。城市軌道交通的效益從內(nèi)部來講，票價不能收回建設(shè)和運營成本，客觀上導(dǎo)致運營企業(yè)很難實現(xiàn)盈利。另外，由于運營商一般是獨家經(jīng)營，在市場機(jī)制不健全的情況下，很容易出現(xiàn)政企不分，導(dǎo)致企業(yè)管理和效率方面出現(xiàn)問題。因此，在建設(shè)運營管理體制改革上，還要進(jìn)行積極探索，政府支持，市場運作，建管分離，提高運營效益和效率。即政府承擔(dān)起公益部分費用，如城市軌道交通基礎(chǔ)部分的建設(shè)，運營商通過競爭承擔(dān)運營部分的建設(shè)，運營通過政府監(jiān)管，體現(xiàn)城市軌道交通的公益性和效益。

　　《中國投資》：在4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃中，鐵路投資是重要一部分。未來如何保證鐵路投資的持續(xù)？“十二五”期間，還將有哪些城際鐵路和重要鐵路干線將開工建設(shè)？

　　周曉勤：根據(jù)投資拉動的經(jīng)濟(jì)刺激方案，鐵路“十一五”期間固定資產(chǎn)投資由原定的1.25萬億元增加40%至人民幣1.75萬億元。同時，2009-2012年鐵路建設(shè)投資計劃約為2萬億元，平均每年投資都將在6000-7000億元。這一輪鐵路建設(shè)計劃完成后，中國鐵路運輸基本網(wǎng)絡(luò)將形成，鐵路運輸?shù)摹捌款i”制約將基本破解。因此，后續(xù)的鐵路建設(shè)強(qiáng)度和速度都將逐步趨緩。

　　按照目前合資鐵路建設(shè)的基本模式，主要是由鐵道部和地方政府合資建路，鐵道部以鐵路建設(shè)基金、債券及鐵路企業(yè)自有資金、國際金融組織貸款等為主要資金來源，地方政府以地方財政收入等為主要資金來源，合資鐵路公司還將從國內(nèi)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。同時，鐵路建設(shè)也吸收部分社會資金。未來鐵路建設(shè)投資的持續(xù)，關(guān)鍵在于體制創(chuàng)新。只有真正地消除社會資金進(jìn)入的障礙和建立成本收入清算的透明制度，在經(jīng)營性鐵路和公益性鐵路的建設(shè)中均能明確政府與企業(yè)的責(zé)任邊界，才有可能調(diào)動起全社會參與鐵路建設(shè)的積極性，也才能獲得鐵路建設(shè)投資的可持續(xù)發(fā)展。

　　根據(jù)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2008年調(diào)整)》，全國九大區(qū)域正在編制或修改區(qū)域城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，已經(jīng)批復(fù)規(guī)劃的區(qū)域有中原城市群、武漢城市圈、長株潭城市群、珠三角城市群(修編規(guī)劃)，其中部分骨干線路已經(jīng)著手前期工作，將在“十一五”末期和“十二五”初期相繼開工建設(shè)，如鄭州至焦作、武漢至孝感等。

　　鐵路“四縱”客運專線項目已全部在建，“四橫”客運專線項目多數(shù)也開工在建，僅其中的部分路段計劃在2010-2011年開工，如杭長、長昆、石濟(jì)、鄭徐等；此外，西南地區(qū)通往華北和華南地區(qū)的區(qū)際通道也將陸續(xù)開工。進(jìn)入“十二五”，鐵路建設(shè)的重點一方面是繼續(xù)完成在建的干線工程，同時步入了網(wǎng)絡(luò)完善建設(shè)階段，干線項目則相對較少。

　　路橋建設(shè)投資管理模式

　　亟待改革

　　《中國投資》：公路領(lǐng)域的市場化改革也引起了一些爭議。以南京二橋和三橋為例，都實現(xiàn)了市場化投融資，都實行收費運營，僅僅由于位置不同，一條車輛已近飽和，一條經(jīng)營4年虧損過億。這一情況出現(xiàn)的原因是什么？對于公路、橋梁項目，如何組織運營，才能更好發(fā)揮其社會效應(yīng)？

　　周曉勤：南京二橋、三橋的功能有所不同，二橋城市功能明顯，交通量大，三橋為南京繞城高速公路的組成部分，以疏解過境交通和組織城市交通出行為主，交通量小于二橋，交通量的大小直接影響到收費收入，因此三橋的效益低于二橋。

　　政府在進(jìn)行路網(wǎng)規(guī)劃時首先是考慮路網(wǎng)配備的合理性，各橋的功能有所不同，交通量有所差異是正常的，而不會僅僅局限于是否有好的收益。以南京市為例，南京四橋也為南京繞城高速公路的組成部分，其功能與三橋相同，建成后將大大緩解過境車輛進(jìn)入城區(qū)所帶來的交通壓力；而五橋和過江隧道位于城區(qū)，主要是緩解現(xiàn)有長江大橋和二橋的交通壓力，解決城市內(nèi)部交通，各橋功能明確。

　　針對今后各橋的運營，政府首先應(yīng)加強(qiáng)組織管理，做到過境交通和城市交通各行其道，如北京已禁止過境大貨車進(jìn)入五環(huán)；其次應(yīng)做好城市交通體系規(guī)劃，完善路網(wǎng)配置和城市規(guī)劃，使路網(wǎng)布局和城市布局更為協(xié)調(diào)，為車輛出行提供多路徑選擇，避免交通量集中到某一座橋上。這樣才能發(fā)揮更大的社會效應(yīng)。

　　目前，我國正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，擴(kuò)大內(nèi)需已經(jīng)成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要支撐，交通運輸?shù)闹匾砸苍桨l(fā)突顯，但是建設(shè)資金的“瓶頸”仍沒有從根本上解決。要實現(xiàn)像美國和歐盟境內(nèi)那樣高速公路完全不收費，根本還在于改變現(xiàn)有的公路建設(shè)投資管理模式，這需要相應(yīng)的政策支持。

　　《中國投資》：目前港珠澳大橋建設(shè)情況如何？如何籌集建設(shè)資金？將采取怎樣的運營機(jī)制？

　　周曉勤：港珠澳大橋已經(jīng)于2009年12月15日開工。

　　粵港合作聯(lián)席會議于2008年8月5日第十一次會議提出，港珠澳大橋海中橋隧主體工程采用“政府全額出資本金方式”進(jìn)行資本金融資。該項目資本金總額為157.3億元，資本金比例約占總投資的42%，其中內(nèi)地政府出資70億元，香港出資67.5億元，澳門出資19.8億元；資本金以外部分的項目建設(shè)資金由粵港澳3方共同組建的事業(yè)單位性質(zhì)的項目管理機(jī)構(gòu)通過銀行貸款來籌集，銀行貸款約占總投資的58%，為218.70億元。中國銀行已于2009年4月10日出具了額度為220億元的貸款承諾函。3地口岸及大橋連接線投資由3地自行安排。

　　海中橋隧主體工程按3地政府同意的設(shè)計、建設(shè)、驗收標(biāo)準(zhǔn)組織建設(shè)期管理。海中橋隧工程香港段和各自的口岸與連接線，采用“各自設(shè)計、各自建設(shè)、各自驗收”管理模式。

　　除口岸各自負(fù)責(zé)管理，澳門連接橋由澳門負(fù)責(zé)管理外，海中橋隧主體工程、海中橋隧香港段、香港連接線和珠海連接線有各自分別運營管理和統(tǒng)一運營管理(委托專業(yè)公司)兩種方案。

　　支線機(jī)場建設(shè)前景廣闊

　　《中國投資》：目前大型機(jī)場和支線機(jī)場有哪些在建和待建的重大建設(shè)項目？“十二五”期間規(guī)劃建設(shè)投資規(guī)模多少？在地區(qū)布局上有何特點？

　　周曉勤：截至2009年底，我國(不含港澳臺地區(qū))共有民航運輸機(jī)場165個。從全國各機(jī)場的整體情況看，目前已有9個大中型機(jī)場接近飽和或達(dá)到飽和狀態(tài)，預(yù)計2010年還有29個機(jī)場將達(dá)到飽和。到2010年底，全國機(jī)場建設(shè)項目達(dá)140個，其中，新建機(jī)場50個，遷建機(jī)場12個，改擴(kuò)建機(jī)場78個，機(jī)場數(shù)量將增加到175個左右。

　　目前在建的即將竣工的支線機(jī)場有：唐山、淮安、阿爾山、二連浩特、黔江、阿里、日喀則、固原、吐魯番、呂梁等機(jī)場；已批復(fù)立項的待建機(jī)場有：蘇中、畢節(jié)、六盤水、夏河等機(jī)場。

　　據(jù)了解，“十二五”期間初步估計建設(shè)投資規(guī)模約為3500億元，包括新建和改擴(kuò)建項目投資，新增機(jī)場項目有70多個，其中包括27個由“十一五”期間延續(xù)到“十二五”的項目。

　　《全國民用機(jī)場布局規(guī)劃》構(gòu)筑了五大區(qū)域機(jī)場群，明晰了我國機(jī)場體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，以高鐵和高速公路為主的快速交通發(fā)展，民航運輸發(fā)展面臨的整體形勢發(fā)生了較大改變，在制定規(guī)劃時，對機(jī)場布局總體規(guī)模數(shù)量和建設(shè)時序需進(jìn)行一定的調(diào)整，新增機(jī)場數(shù)量估計超出了機(jī)場布局總體規(guī)模數(shù)量，以中西部地區(qū)新增機(jī)場數(shù)量較多。

　　《中國投資》：一個地方究竟應(yīng)不應(yīng)該建機(jī)場主要考慮哪些因素？如何合理確定機(jī)場的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模？

　　周曉勤：地方建機(jī)場主要考慮的因素有：地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)、旅游業(yè)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，人民群眾日益增長的生活水平對便捷交通方式的需求，地方綜合交通運輸體系發(fā)展的需求，以及國防建設(shè)、民族團(tuán)結(jié)、通用航空發(fā)展的需求等。

　　關(guān)于機(jī)場的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模問題，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、綜合交通運輸體系建設(shè)及規(guī)劃、機(jī)場建設(shè)發(fā)展條件等實際情況，分析當(dāng)?shù)氐暮娇者\輸市場需求，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合擬建機(jī)場的性質(zhì)、作用和功能定位，按照機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)范規(guī)定，確定合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模。

　　根據(jù)我國國情，從節(jié)省機(jī)場建設(shè)投資和降低運營成本的角度看，應(yīng)適度控制機(jī)場建設(shè)規(guī)模。總體要求是：堅持一次規(guī)劃，分步實施，功能完善，適度超前，各類設(shè)施布局合理，預(yù)留發(fā)展空間。特別是支線機(jī)場，要標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)，在保證基本功能的前提下，輔助設(shè)施適當(dāng)從簡，充分利用市政資源，如消防、道路、水電、通信等。

　　《中國投資》：未來一個時期，二三線城市支線機(jī)場是否將迎來一個建設(shè)高峰？在地區(qū)分布上有什么特點？支線機(jī)場的融資、建設(shè)和運營中是否有望進(jìn)一步擴(kuò)大社會資金的進(jìn)入范圍和比例？

　　周曉勤：今后幾年，我國將加快機(jī)場建設(shè)步伐。目前我國支線航空的發(fā)展還處于初始階段，民航支線機(jī)場建設(shè)需求旺盛， 從需求角度來看，支線機(jī)場的建設(shè)還有很大的空間。

　　我國民航總體發(fā)展不平衡，航線布置東密西疏，80%以上的民航旅客運輸量集中在東部；支線機(jī)場雖然占機(jī)場總數(shù)的60%以上，但支線飛機(jī)數(shù)量占民航運輸機(jī)隊飛機(jī)總數(shù)不足10%，支線航線承擔(dān)的運量約占3%。

　　在2008年中央新增1000億元投資中，安排民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金30億元，2009年又安排資金18億元。這些資金主要安排投放于民航中西部支線、西部干線機(jī)場的39個新建、改擴(kuò)建項目，加上地方政府和機(jī)場資金投入，總投資581億元。與此同時，民航局已落實2006年、2007年中小機(jī)場、支線航空、基建貸款利息補貼以及地方機(jī)場使用機(jī)場建設(shè)費等補貼政策，70%以上中西部地區(qū)機(jī)場獲得了補貼，較好地體現(xiàn)了政策向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的原則。2008年底，分別為2006年122家機(jī)場、2007年123家機(jī)場落實了補貼資金，補貼額合計16億元；為2006年232條支線、2007年258條支線落實了補貼資金，補貼額合計5.3億元。與此同時，民航局鼓勵航空公司對老少邊窮地區(qū)有市場前景的100條航線增加班期，適當(dāng)提高對經(jīng)營這些航線的補貼標(biāo)準(zhǔn)，并對航空公司新開辟支線，給予獨家經(jīng)營權(quán)3年保護(hù)期。

　　發(fā)展支線航空，首先政府支持引導(dǎo)是關(guān)鍵，需制定引導(dǎo)和扶持政策，從技術(shù)和財務(wù)上給予支持，通過財政補貼，充分調(diào)動各方積極性，降低支線航空的運輸成本，讓老百姓方便坐飛機(jī)，也坐得起飛機(jī)，擴(kuò)大需求群體，培育支線航空運輸市場。

　　其次，構(gòu)建航空樞紐網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，對中小機(jī)場的發(fā)展至關(guān)重要。在國外干支銜接、干支結(jié)合的營運方式非常普遍，一些發(fā)達(dá)國家的航空公司實力雄厚，機(jī)型運力匹配，航線網(wǎng)絡(luò)不斷完善。在我國現(xiàn)階段主要是點到點航線結(jié)構(gòu)，干線航空市場相對發(fā)育成熟，而中小機(jī)場有限的客貨流量資源，分散在不同的航線上，加上航班頻率過低，當(dāng)?shù)睾娇者\輸市場很難培育。如果建立樞紐網(wǎng)絡(luò)型航線結(jié)構(gòu)，客貨通過區(qū)域性樞紐機(jī)場中轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了對中小機(jī)場的航線輻射范圍，等于增加了航線數(shù)量。區(qū)域航空樞紐發(fā)展到一定規(guī)模，就能大大帶動中小機(jī)場的發(fā)展。

　　在國家財力有限的情況下，應(yīng)當(dāng)提倡和鼓勵有籌資能力的地方政府和企業(yè)投資建機(jī)場，鼓勵和引導(dǎo)國內(nèi)社會投資以多種方式，參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，為此要積極探索具有可操作性的機(jī)場建設(shè)和經(jīng)營模式。一些地區(qū)進(jìn)行了積極有益的探索，鼓勵和吸引企業(yè)在具有資源優(yōu)勢和開發(fā)潛力的地區(qū)投資機(jī)場建設(shè)并經(jīng)營機(jī)場業(yè)務(wù)。例如四川省樂山旅游機(jī)場，由當(dāng)?shù)氐穆糜喂境鲑Y建設(shè)并經(jīng)營機(jī)場，當(dāng)?shù)卣谡呱辖o予適度扶持。由旅游公司投資建設(shè)旅游機(jī)場，帶動旅游發(fā)展，再將旅游公司增收的部分利潤補貼機(jī)場，航空和旅游共同發(fā)展，形成良性循環(huán)。九寨黃龍機(jī)場項目的運營中，地方政府將部分收費公路交給機(jī)場公司管理，利用當(dāng)?shù)毓肥召M，結(jié)合旅游綜合開發(fā)、景區(qū)門票收入提成的辦法補貼機(jī)場項目，已經(jīng)取得了良好效果。

　　當(dāng)今世界各國機(jī)場建設(shè)投資和管理體制正在逐步向多元化的方向發(fā)展。我國已經(jīng)有深圳、廣州、上海、廈門、北京、?？诘?家機(jī)場公司上市，也出現(xiàn)了民營企業(yè)承包機(jī)場經(jīng)營權(quán)的事例，機(jī)場管理體制多元化趨勢已經(jīng)初步顯現(xiàn)。在我國國有資產(chǎn)管理體制和民航行業(yè)管理體制改革逐步到位的背景環(huán)境下，民航機(jī)場管理體制改革也將伴隨著屬地化管理和資產(chǎn)運營機(jī)制的建立，逐步向產(chǎn)權(quán)和管理體制多元化的方向發(fā)展。